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也说监察监督【原创】  

2010-06-22 22:35:36|  分类: 个人随笔 |  标签: |举报 |字号 订阅

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在古代,已有负责监察的官吏,他们专门向皇上提意见,弹劾大臣等,诸如御史大夫之类的官职。

中国封建监察制度包括御史纠弹制度和谏官言谏制度。

不过作为监察官员主干的是御史系统。御史最初为史官,至战国时期始有监察职能。秦汉时以御史制度为主体的监察制度已经建立,秦时在中央设御史府,长官为御史大夫,“御史大夫,秦官……掌副丞相”,但其本职责是“典正法度”,监察百官;在地方各郡设监郡御史。汉武帝时,为实现大一统,加强监察制度,一方面在中央御史府之外设丞相司直,“掌佐丞相,举不法”,又创置司隶校尉,“捕巫蛊,督大奸滑”三者互不统属,但可互相监督,使中央和地方百官处于多重监察之下,另一方面在地方废监郡御史,始创刺史制度,“元封五年,初置刺史部十三州”即将全国划分为十三州部,每州为一个监察区,各设一刺史。

        魏晋南北朝时,谏官系统初步规范化,并有了自己独立的领导机构——门下省或集书省,改变了秦汉以来谏官不成系统和职权不明确的局面。隋唐时期监察官制十分完备,御史系统在中央仍设御史台,下设三院,“御史台有三院,一曰台院…二曰殿院…三曰察院。”地方则分十道监察区,形成严密的监察网。与此同时,谏官组织分隶中书、门下两省,负责规谏皇帝。这样形成了台谏并立的格局,促进了唐的繁荣。

        宋元是谏官系统发展的顶峰时期,宋时谏官自成系统,设立谏院,但谏官“往往并行御史之职”,而台官也“监察兼言事”,这样台谏官职权相混,开启了台谏合一的先声。至元时,取消谏院,谏官职能归御史台,台谏合一。明改中央御史台为都察院,地方设十三道监察御史,它与六科给事中(明在六部各设行政业务监察官员——给事中)合称“科道之官”监察百官。清雍正元年将六科并入都察院,科道合一,封建监察机构达到空前统一。

        纵观秦以后历代沿置的监察机构,尽管其名称和内部组织机构不断变化,但封建帝王都将监察奉为治国治吏的圭臬,努力使监察体系自成系统、独立行使纠察弹劾职权,从而使监察官不受或少受其他部门的干扰,更加有效地行使职权。

         历代封建统治者为了充分发挥监察机关对百官的威慑制约作用,赋予了监察官广泛而充分的权力:

         1.弹劾权。它是指弹劾群僚结党营私,贪污渎职等非法行为。汉代御史中丞,“佐天子,专掌纠劾”;而晋南朝时为激发监察官纠劾精神,竟允许“风闻奏事”即可据传言奏事,弹者不必署名,即使弹劾有误,也不负任何责任。唐宋御史台“掌纠察官邪,肃正纲纪”明清也大致相同。监察官的弹劾对象可以说除皇帝之外的文武百官。监察官直接对皇帝负责,不必征求上司如御史台长官的同意,最后裁决由皇帝决定。
         2.谏净权。这是古代谏官的主要职权,古代谏官主要有散骑常侍、谏议大夫、给事中等。如教材中提到的唐谏官魏征是给事中。他们常常谏诤政事之得失,唐时唐太宗下令,凡讨论军国大事“必使谏官随入,预闻奏事”就是说凡遇朝廷决策,谏官有权闻政事,并对政策得失发表意见。正是因为唐太宗从谏如流,才有“贞观之治”的局面。

        3.司法权。这里的司法权,包括司法监察权和司法审判权,前者自秦汉御史就有这种权力,而后者到南朝陈时始有之,陈时建立朝廷重官会审制度,御史中丞也参与司法审判。后为唐所继承,唐时建立三司会审制,即刑部、大理寺和御史台三者共同审理案件,称“三司推事”,到清时,除沿用“三司”制外,如遇重大案件,则实行九卿会审制,即刑部、大理寺、都察院会同吏、户、礼、兵、工部和通政司的官员共同审理。可以说古代御史既是监察官又是司法官。

       4.审计权。它是对国家财政预算的执行和决策编制的审核,井稽查财政上的不法行为。唐时,监察御史巡按郡县,即有检查屯田、铸钱等内容;宋代的转运使司,既是掌管财赋的长官,又是监察官,其职权中有“岁行所部,检察储积,稽考帐籍”。到明清尤其是清代,凡封建衙门机构的收支帐目和会计报告,都要送呈都察院检查。
上述所举,为古代监察官的主要职权,此外,监察官还有处置权,即允许御史在特殊情况下从事先行后奏,“随事处置”,如明清御史纠劾文武百官,凡六品以下贫酷显著者就便拿问;还有监试权、监军权、调查权。其权力广泛,为世界监察史所罕有。
可以说,封建帝王为加强对中央和地方各级机构的监控,有效防范、制止官吏违法乱纪行为的发生,都给予监察官很大的权力,从而有利于监察功效的发挥。
        纵观中国古代社会,监察官在打击贪官污吏、澄清吏治,打击地方割据势力,维护中央集权;谏正皇帝过失,防止决策失误方面发挥了积极作用。历史上出现的封建盛世大都与帝王加强监察有关,如:汉武帝时创立刺史制度,增司隶校尉,助其实现“大一统”;唐太宗大力提高谏官地位,对谏官之言,“虚己纳之”从而实现贞观之治。唐玄宗前期亦重视监察官,开元十四年建立了“一台三院”,完善了唐的监察体制,因此当时吏治清明。而元世祖非常重视御史台的作用,他曾说:“中书朕左手,枢密朕右手的,御史台是朕医两手的”多次支持监察官对权臣不法行为的纠举,实现了“大一统”。
        然而,古代监察官的作用也有局限性,特别是当一个封建王朝出现不正常的情况或一个王朝进入中后期,出现统治危机,监察官就难以发挥正常作用,甚至会催化吏治的腐败。如:东汉中后期以后,外戚、宦官轮流专权,操纵监察官的任免,监察机关逐渐成为不法官吏胡作非为的工具,汉灵帝时,监察官竟把与宦官没有关系的26名勤政为公的地方官纠举弹劾。唐玄宗后期,由于李林甫、杨国忠相继专权,御史直言弹劾的事例就很少见了。而明代武宗时,宦官刘瑾专权,在监察机关内安插党羽,当时的监察院实际上成为宦官专权的工具了。
总之,在中国封建专制主义社会里,尽管监察制度严密,但由于它以皇权为依托,其在不同历史阶段的作用也不相同。这是封建专制政治的必然结果,也是古代监察制度无法克服的弊端。

可见在古代,监察监督是建立在一定基础上的,一旦监察机构为达官显贵掌控,不但起不到监察监督作用,反而会伤及无辜。

现在,我们已经是人民民主专政的国家了,我们有政治协商制度,有人民代表大会制度,有宪法保证公民的合法权利,同时还有很多很多的法律保证公民合法权利的行使。

在制度保证方面,我国制定了《中华人民共和国行政监察法》,国家设立中华人民共和国监察部,各省、市、县成立相应工作机构。

 根据《中华人民共和国行政监察法》规定,监察部主管全国监察工作,对国务院各部门及其公务员、国务院及国务院各部门任命的其他人员和各省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员实施监察。
    监察部依照《中华人民共和国行政监察法》第十八条等规定履行职责。根据该法第十八条规定,监察机关为行使监察职能,履行下列职责: 
       1、检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题;  
       2、受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举;
       3、调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为;
       4、受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉,以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉;
       5、法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。
      根据《中华人民共和国行政监察法》第十七条规定,监察部可以办理各省、自治区、直辖市人民政府监察机关管辖范围内的监察事项,必要时也可以办理各级监察机关管辖范围内的监察事项。

可见,现在的监察机关权力已经仅限于对国家行政机关执法及行政人员守法情况的监督,司法权改由人民法院行使,司法监督与反腐由人民检察院和反贪局行使,审计监督由各级审计部门行使。

权力分散,职责细分是为了更好的行使各种职能。

如何在新形势下履行监察职能,保证国家法律、法规的执行,如何监督各级政府决定、命令的合法性,如何监督国家机关及其公务员遵纪守法情况,看似简单,其实,各级监察机关肩负的任务很是繁重。

公生明,廉生威。一直是为政为官的最高境界,要达到此境界,除了政府部门的自律,离不开监察部门的监督。

监察监督一定要务实,决不能成为一种形式,一句空话。

注:有关资料参考百度,特致谢

 

 

 

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